Desde Ademys compartimos un artículo de la compañera Laura Marrone, como un aporte al debate sobre la importancia de la defensa del Estatuto Docente y la historia de las luchas por su elaboración.
Su publicación no implica que nuestro sindicato comparta en un su totalidad las posiciones vertidas allí.
A propósito de la reforma del Estatuto Docente de Larreta-Acuña
¿POR QUÉ DEFENDER EL ESTATUTO DEL DOCENTE?
La conquista del Estatuto Docente y nuevos sindicatos
El Estatuto del Docente que rige en CaBA se sancionó en 1984 en base a una actualización del Estatuto sancionado en 1958, Ley 14473, durante el gobierno del presidente Arturo Frondizi. Entonces, la docencia era parte del proceso de luchas de los sectores de la educación por la defensa de la enseñanza laica contra la libre (así se llamaba entonces a la educación privada). Luego de una lucha histórica de estudiantes y familias contra ese proyecto, ganó la Iglesia y el Congreso sancionó la ley que le otorgó mayor poder y control de la educación a ésta y a las empresas privadas. Al tiempo que se libró esta batalla, se abrió otro proceso que fue la lucha del gremio docente por la conquista de un estatuto que rigiera sus derechos laborales. Durante los gobiernos peronistas, la docencia había sido obligada a adherir a la Doctrina Nacional Peronista para ingresar a trabajar. Se sancionó el Estatuto del Docente Peronista que establecía la adhesión a esa doctrina uno de los objetivos de la educación. Fueron perseguidos y cesanteados quienes no lo hacían. A partir de 1955 la Revolución Libertadora, a su vez, inició la persecución inversa, cesanteando y persiguiendo a docentes peronistas. La lucha por un régimen laboral que terminara con las arbitrariedades de los diversos y opuestos gobiernos de los últimos años fue acompañada por el surgimiento de agremiaciones nuevas y por la sindicalización de buena parte de la docencia.
En 1956 un grupo de docentes, entre ellos, el profesor Próspero Alemandri, Josefina Pessaq y Nélida Baigorria, redactaron un borrador de estatuto docente. El 11 de setiembre se logra su sanción por Decreto/ley 16767.[1]
En 1958, Frondizi designó presidenta del Consejo Nacional de Educación a la primera mujer en ese cargo, la radical feminista Clotilde Sabattini. Durante su gobierno se desarrollaron nuevas luchas docentes. El 29 de septiembre docentes de la provincia de Buenos Aires iniciaron una huelga por tiempo indeterminado que culminó el 21 de octubre, casi un mes. El reclamo al gobierno de Oscar Alende, del mismo signo de Frondizi, era aumento salarial, equiparación entre docentes nacionales y provinciales, ya que los primeros llegaban a ganar hasta el doble que los segundos, y la sanción de un estatuto para la provincia. El paro triunfó. Lograron 60% de aumento salarial y la sanción del Estatuto del Docente Bonaerense. (Mancini Eduardo, 2020, pág 23)
Finalmente, el 12 de setiembre de 1958 se logró la sanción bajo un gobierno constitucional del Estatuto del Docente nacional, Ley 14473, que regiría para la docencia dependiente del Consejo Nacional de Educación.
El nuevo estatuto establecía el derecho a la estabilidad en el cargo, el goce de una remuneración justa, a su actualización anual, al ascenso, al aumento de horas, al traslado, al cambio de funciones en caso de disminución de sus aptitudes sin pérdida salarial, a un año de licencia cada 10 años con goce de salario para estudios de perfeccionamiento y a licencia paga en caso de becas de estudio, al reconocimiento de las necesidades de su grupo familiar, a vacaciones reglamentarias, a la asistencia social, a la participación en el gobierno escolar y en las juntas de calificación y disciplina (art. 5). Fijaba que los mecanismos de ingreso a la docencia se realizaban por concurso público, bajo la responsabilidad de las juntas de clasificación. Éstas estarían integradas por cinco miembros, siendo la mayoría de ellos elegidos democráticamente por voto secreto y obligatorio de los docentes titulares. Los otros dos, en minoría, serían designados por el Ministerio de Educación. La junta se integraba con representación proporcional de las listas participantes, en caso de que hubiera más de una. Cualquier docente podía formar una lista, siempre que tuviera 10 años de titular (art. 9). La evaluación de la tarea docente sería interna a la escuela. La realizaba el director o directora y el o la docente podía recurrir su resultado. Los docentes tendrían derecho a la jubilación a los 25 años de ejercicio de la profesión, con el 82% del salario al momento de jubilarse (art. 52). El proyecto original incluía derechos a los docentes privados. Pero, según relató Alfredo Bravo, la noche antes de su sanción, el Consejo Superior de Educación Católica (CONSUDEC) negoció su eliminación. El estatuto sancionado, sin embargo, fue un gran triunfo. (Vásquez, 2000)
La Confederación Nacional de Profesores, fundada en 1916, y que, en 1959 pasó a constituir la Confederación Argentina de Maestros y Profesores (CAMyP) fue una de las principales impulsoras de esta lucha a nivel nacional. Su programa se definió por la defensa de la Ley 1420 de educación primaria, laica, gratuita y obligatoria y del Estatuto Docente.
La lucha por el estatuto dio lugar al surgimiento de nuevos sindicatos docentes. El 4 de abril de 1959 se fundó la Federación de Educadores Bonaerense (FEB), primera entidad que organizó al sector más numeroso de la docencia del país, y que lideró al gremio bonaerense hasta la década del 80. En septiembre de 1957 un colectivo de delegados escolares de diferentes orígenes políticos, comunistas, socialistas, radicales y peronistas fundó la Unión de Maestros Primarios (UMP) en la Capital Federal.
La lucha continuó en las provincias para lograr estatutos en esas jurisdicciones. Se destacó la docencia de Tucumán, organizada en la Asociación de Trabajadores de la Educación Provincial (ATEP) que realizó 40 días de huelga. Recién logró su estatuto en 1962.
El Estatuto del Docente de Argentina fue vanguardia de la legislación de los derechos laborales de la docencia en América, del mismo modo que lo fue la Reforma de 1918 para la democratización de los gobiernos universitarios y su régimen de concursos públicos. Fue tomado como base para la confección de estatutos provinciales. Pocos años después, la UNESCO, la organización de las Naciones Unidas para la educación, tomó como objetivo de su programa para el continente, la promoción de regímenes de profesionalización docente, como le llamó a la instauración de concursos públicos para la docencia, para aminorar el tráfico de puestos docentes de sectores no capacitados pero que respondían a los gobiernos de turno.
LA RECONQUISTA DEL ESTATUTO EN 1984
Durante las dos dictaduras militares posteriores a su sanción, la de Onganía-Levinston-Lanusse (1969-1973) y luego la del llamado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) una de las primeras medidas que tomaron fue atacar el Estatuto Docente. Onganía suprimió la vigencia del artículo 38 que establecía la revisión anual del salario automática al costo de vida y el 52, que otorgaba la jubilación con 82% móvil a los 25 años de servicio, entre otros. Posteriormente la Junta militar, presidida por Videla, el 29 de marzo de 1976, a solo 5 días del golpe, sancionó una ley que facultaba a las autoridades educativas a la suspensión total o parcial del estatuto según se requiriera a los fines de la reoganización del país sin subversivos. Cabe recordar que para la dictadura todo activista gremial o político de izquierda era subversivo porque alteraba el orden y los valores de la patria y era pasible de cesantía, persecución, asesinato o desaparición. La educación fue considerada un espacio primordial para evitar la reproducción de las ideas subversivas. Para la dictadura, la educación era un terreno acción primordial para evitar que la simiente de ideas “foráneas” pudiera diluir la derrota de las mismas que habían logrado en el terreno militar. Mediante la anulación de las juntas de clasificación docente se podía evitar la designación ese tipo de docentes. La suspensión implicó la anulación de la representación gremial en las juntas de clasificación y disciplina que quedaron en manos de representantes oficialistas. Este hecho impidió la transparencia de los concursos para ingreso y ascenso.
La caída de la dictadura militar, luego de la derrota de Malvinas, abrió un proceso de revolución democrática que empujó a reconquistar derechos y aún ampliarlos. La ola participativa de los trabajadores y la juventud en cada espacio de la vida y de las instituciones hacía renacer la confianza en la capacidad de lograrlo, después de tanta represión y dolor.
Uno de esos espacios fue la escuela y el sistema educativo. Restablecido el régimen representativo parlamentario, en 1984 la Intendencia de la Ciudad de Bs As (aún no era autónoma), en manos del radical Suarez Lastra, aceptó la propuesta realizada desde diferentes espacios gremiales para que se convocara a un debate democrático por la actualización del Estatuto del Docente. Se constituyó una comisión de dos representantes por cada sindicato existente, con relevo de tareas en sus lugares de trabajo, para que confeccionaran una propuesta base de modificaciones al estatuto original. Se organizó un cronograma de asambleas escolares, con suspensión de clases para que la docencia debatiera la propuesta o formulara otras. Se organizaron asambleas distritales que aunaban las propuetas similares que, a posteriori, se llevaron a un congreso de delegados distritales de toda capital federal. Ese proyecto de reforma fue presentado al Consejo Deliberante (actual Legislatura), y al Ejecutivo. El texto que finalmente se aprobó como Ordenanza 40593 constituyó un gran avance en algunos derechos, no restituyó todos, y no contempló todas las propuestas elevadas desde las escuelas.
Sin intención de una comparación pormenorizada de ambos estatutos señalemos sus aspectos más destacados:
- Amplió el régimen de licencias en su artículo 70. Entre otros, considera la situación de la docente madre ampliando la licencia a 120 días post parto, ejemplo de avanzada en el país. Contempló la licencia por familiar enfermo.
- Estableció el listado único por orden de mérito al anular los listados diferenciados por sexo que ordenaba la designación de un varón cada tres mujeres. Esta disposición se había fundamentado en la necesidad de favorecer la presencia de los primeros en las escuelas, pero alterando los órdenes de méritos. Así jóvenes docentes varones ingresaban por delante de mujeres con hasta 10 años como titulares o que directamente quedaban sin cargos a pesar de tener mayores puntajes.
- Estableció la continuidad de los suplentes que hasta entonces cesaban con el ciclo escolar. Los concursos pasaron a ser anuales por lo que no modificó la situación de los interinos que cesaban con cada concurso.
- Restituyó las Juntas de Clasificación y Disciplina, con mayoría de representantes electos por voto directo de la docencia, y representación proporcional de las listas presentadas, que podían ser de docentes no agremiados. Cambió el número y la proporción: pasó de 5 a 9 miembros. La representación gremial pasó de 3 a 6 y el resto, designado por el poder Ejecutivo.
- No restituyó el 82% móvil para la jubilación establecido en el artículo 52 ni la actualización salarial anual automática al costo de vida establecida en el artículo 38 y 162 del Estatuto Docente de 1958.
La existencia de concursos públicos con listados confeccionados por juntas de clasificación, con representación de docentes elegidos democráticamente, ofrecía garantías de transparencia. Era un reaseguro de que no se discriminaría por afinidades con el gobierno de turno, y dificultaba cualquier mecanismo de clientelismo para la asignación de cargos. El orden de méritos, determinado por antigüedad, títulos y cursos, significaba criterios objetivos de calificación de la docencia, que no dependían de la aprobación subjetiva de alguna autoridad. Para los ascensos, los concursos de antecedentes y oposición, y los jurados compuestos por docentes en actividad, designados por voto de los concursantes, eran otro reaseguro en el mismo sentido.
LAS REFORMAS EDUCATIVAS CONTRA EL ESTATUTO DOCENTE
Desde la década del 90, sin embargo, los organismos internacionales, el Banco Mundial, la OCDE, la CEPAL, entre otros, postularon que era necesario cambiar los regímenes laborales docentes para poder instrumentar las reformas educativas que el mundo empresarial demandaba. Las nuevas formas de contratación del trabajo en las industrias y servicios requería un sistema educativo que formara para la precariedad y la flexibilidad laboral. La docencia debía acompañar este proceso para sí, como trabajadora, y para su tarea de formación de las nuevas generaciones. Para ello promovieron formas de evaluaciones externas de escuelas y docentes, que oscilaron entre la medición por productividad, la capacitación o el desempeño, según los casos. Por esta vía, se buscó determinar la designación de los cargos, a partir de valoraciones ideológicas y políticas de las autoridades educativas, devaluándose los criterios objetivos en la designación. Los resultados de las evaluaciones podían condicionar los salarios, anular la estabilidad en el cargo y facultar el despido si no respondían a los objetivos de las reformas en curso. Estos regímenes de evaluación lograron imponerse en gran parte de los países de América con resistencia de la docencia y resultados nefastos. Lejos de mejorar la educación, provocaron corrimiento de matrícula de las escuelas mal calificadas hacia las mejores, cuando las causales eran sociales y requerían acciones para reforzar recursos en lugar de condenas. Docentes desestabilizados en su tarea cotidiana por miedo a perder salario o sus trabajos, entre otros efectos nocivos. Esto ocurrió centralmente en los EEUU, donde el sistema de evaluación externa hizo estragos tanto para los docentes como para las poblaciones más desfavorecidas. En Chile, Perú y México hubo importantes luchas docentes contra su aplicación con diferentes resultados.
En Argentina, las diferentes leyes que aspiraron a reformar el sistema educativo desde la década del 90, contuvieron cláusulas en la dirección de la reforma del estatuto. Así lo establecía la llamada Ley Federal 24195 (1993) durante el gobierno de Menem. La Ley de Incentivo Docente 25053 (De Larua-) en su proyecto original, como su nombre lo indica, significaba un plus salarial como incentivo al trabajo y por lo tanto, diferenciado según desempeño, cuestión que no se pudo aprobar, y debieron otorgarlo con criterio indiferenciado, justamente porque los bajos salarios, el bajo presupuesto y la resistencia docente no lo permitieron. La ley 26206 (Kichner-Filmus) en su artículo 69 avanza en la reforma de los estatutos docentes estableciendo la división de la carrera docente. Por un lado quedarían los cargos de base, frente a alumnos, y por otro los de conducción como carreras separadas. Esta concepción, altamente tecnocrática, profundizaría la alienación del trabajo docente, otorgando a las conducciones sin experiencia de aula la potestad de dirigir a quienes efectivamente enseñan. Hasta ahora no pudo aplicarse, pero forma parte de las aspiraciones de todos los gobiernos.
El gremio docente, a pesar de sus dirigencias, constituyó una verdadera fuerza laboral con proyección social sobre las familias, cuya movilización desestabilizaba a los gobiernos e impedía concretar las reformas laborales.
En la Ciudad de Buenos Aires, la primera gran ofensiva contra el Estatuto fue la creación de centenas de cargos docentes por fuera del estatuto en un régimen de contratos designados por fuera de concursos durante el gobierno en educación de Daniel Filmus. Nuevas demandas en la complejización del sistema educativo requerían nuevos cargos, que no estaban en el estatuto, como docentes para la Zona de Acción Prioritaria, los espacios curriculares nuevos como ajedrez, teatro, entre otros. Sin embargo, no se convocó a listados públicos para designar a sus docentes, sino que lo fueron a criterio de las autoridades. Esto permtió al peronismo y a sus sindicatos docentes afines, la UTE y UDA crear una base política en un gremio que había sido mayoritariamente radical. Años de luchas docentes posteriores, lograron la incorporación al estatuto de una parte de esos cargos. Los gobiernos posteriores siguieron la tendencia a la contratación de las nuevas funciones.
Desde su asunción en el gobierno de CaBA en 2007,el PRO quiso mostrar su capacidad de doblegar al gremio docente y postularse como fuerza política ante el resto del país. Mariano Narodowsky, a cargo de la Secretaría de Educación (luego Ministerio), , instrumentó el premio Maestro Sarmiento al mejor docente de cada escuela. El propósito era instalar la cultura de la competencia entre compañeros y quebrar la unidad por abajo, además de otorgar poder a las direcciones de las escuelas en el manejo arbitrario del salario docente. El proyecto fue un fiasco. Se anotaron muy pocos docentes, y la mayoría repudió su instalación.
Luego vinieron las evaluaciones externas promovidas por los organismos internacionales ya no muestrales, como durante el menemismo, sino censales, es decir a todos. Se buscaba instalar la cultura del control externo a la escuela de la tarea docente, por parte del poder político. Desde Ademys desplegamos una campaña explicativa fundamentando por qué estos regímenes de evaluaciones externas eran perversos, no solo para la docencia como trabajadora, sino para nuestros alumnas y alumnos que se veían sometidos a la presión individual de su docente para aprobar o provocar la baja salarial de su maestra/o o profesor/a. Logramos derrotar varios de esos intentos que adoptaron diferentes formas que no pudieron ser vinculantes, es decir, asociar sus resultados al salario docente o a los recursos de cada escuela.
El siguiente paso fue la aprobación de la Ley 4109 en 2011, que anuló las Juntas de Clasificación y Disciplina y la representación gremial de la docencia por votación. La propuesta fue presentada bajo la excusa de solucionar un problema real que era el atraso en los listados de media. Con la instalación de un nuevo organismo, la Comisión del Registro y Evaluación de Antecedentes Profesionales (COREAP), el ministerio de Educación pasó a ejercer el poder político de los cargos puestos a concurso, de los listados, de la calificación de los docentes, de las pruebas de oposición para los cargos de conducción. La representación docente quedó reducida a un miembro por nivel o rama, elegido por los sindicatos mayoritarios, que solo puede actuar en carácter de veedor, en caso de conflicto. Pero no dirige el concurso. A 11 años de la desaparición de las juntas y con ello el control docente, no realizó un solo concurso en el nivel medio, superior ni socioeducativo. Miles de docentes quedaron sin estabilidad, incumpliendo el gobierno su deber de funcionario público, y vulnerando los derechos de la docencia establecidos en el Estatuto vigente.
A su vez, la designación de interinos y suplentes le fue quitada como función a las supervisiones adjuntas en cada distrito y pasó a ser otro mecanismo de poder del gobierno. Además de quitar efectividad a las designaciones, fue borrando la trazabilidad de las mismas y, por tanto, otro lugar sin transparencia.
La propuesta de reforma del Estatuto que ha presentado Juntos por el Cambio en Legislatura este año 2022 es un nuevo ataque al estatuto original. Entre otras medidas, propone la creación de dos nuevos cargos de ascenso, que se obtendrían por mayor puntaje gracias a la capacitación por cursos: la maestra o maestro especial y la maestra o maestro de trayectorias educativas. La propuesta se presenta como premio a la docencia que se esfuerce en su formación docente continua. Sin embargo, una lectura atenta nos devela que estamos frente a una reforma laboral encubierta, muy lejos de importar una mejora de la educación. Las tareas propuestas para uno y otro cargo tienen límites difusos con las que realizarían sus pares no ascendidos que igualmente siguen dando clases. Los participantes en los cursos especiales que harían la diferencia de puntaje, los designarían las propias autoridades escolares, con lo que indirectamente se busca quebrar la unidad del gremio por la base e instalar la competencia entre compañeros, condición que tanto aprecia este gobierno. En realidad, se estaría otorgando poder a cada dirección de escuela y supervisión escolar, en línea directa desde el ministerio de Educación, para decidir quiénes serán los docentes ascendidos. El proyecto, además, es incoherente en sí mismo. No resuelve qué sucede al año cuando nuevos docentes hubieran hecho los exclusivos cursos de ascenso en la misma escuela o se hubieran cambiado de escuela. O bien no se lo explicita y, en realidad, no son cargos de ascenso permanentes sino espadas de Damocles con las que cada director o directora de escuela tendrá la facultad de premiar o castigar, en un encubierto régimen de salario por productividad, esta vez, por cursos.
Pasaron 30 años desde la ofensiva de las reformas educativas y fracasó en Argentina el ataque frontal al Estatuto, solo pudieron aplicarse reformas parciales. Desde la década del 90, los diferentes gobiernos y propuestas de los organismos internacionales apuntaron a eliminarlo e imponer un sistema de evaluación externo que controle al docente y a su pizarrón con un doble objetivo. Por un lado, disciplinar al docente amenazado en su estabilidad docente y su salario. Por otro, controlar los contenidos de lo que enseña. Los intentos por imponer un régimen de salario por productividad fueron derrotados en forma aplastante porque desde las bases denunciamos las consecuencias nefastas que podía tener sobre nuestros estudiantes, sometidos a la presión de cada docente por aprobar o ser veladamente expulsados de cursos y escuelas. Los diferentes ensayos en ese sentido tuvieron la resistencia del gremio docente, muchas veces en soledad, sin apoyo de los sindicatos que pactaban con los gobiernos, y la honrosa excepción de Ademys.
Nuestra defensa de los concursos públicos tiene una doble dimensión. Por un lado, es un derecho laboral de la docencia, pero por otro, es una necesidad de la educación. Para que en las aulas circule el conocimiento público, sea posible desarrollar el pensamiento crítico y se evite la manipulación ideológica de uno u otro signo, al permitir que fluyan las ideas de diferentes vertientes de pensamiento, que sin duda, están en cada docente.
El Estatuto Docente sancionado en 1985 es perfectible para mejorar la educación y además, lograr mayores derechos de estudiantes y docentes. Sin la pretensión de un propuesta acaba, adelanto algunas para su consideración:
- La formación docente continua no debe ser un menú a la carta que depende del tiempo libre de cada docente, su dinero para pagar cursos privados y sin un plan. Hablamos de una cosa seria, que está mal y que la propuesta del gobierno no resuelve. La formación continua debe incluirse en la jornada laboral, con relevamiento de tareas para no perjudicar a las y los estudiantes, en forma periódica y con carácter sistémico, es decir para todo el sistema, planificada, como existe en otros países.
- La articulación entre educación común y especial está haciendo aguas y perjudicando a ambas modalidades. Necesitamos un cuerpo de maestras integradoras que trabaje en forma diaria dentro de cada escuela y con cada niña o niño integrado. Las escuelas no han logrado constituir verdaderos equipos de trabajo colaborativos y existe un régimen que es autoritario y jerárquico más allá de las buenas intenciones de muchos de nuestros compañeros en esos cargos. Existe un cuerpo de trabajadores precarizados, los APND, que resultan un recurso mal diseñado, que puede ser reformulado para mejor funcionamiento del sistema y derechos de estos trabajadores. Al respecto, es imperioso abrir el debate de esta realidad que está haciendo crisis en las escuelas. Una propuesta que ponemos a debate es el proyecto de Ley de Fortalecimiento de la articulación entre educación común y especial que presentó el FITU, a partir de la elaboración entre docentes de ambas modalidades y equipos de profesionales.
- Se necesita una verdadera democratización de las instituciones escolares, incluso formas de gobiernos escolares y distritales autónomos de los poderes políticos, al estilo de las universidades públicas, con mayor vinculación con las necesidades de la población. Para todo ello y seguramente mucho más se necesita que la docencia vuelva a ser convocada a debatir y a decidir.
Por todo esto, suscribo el rechazo que sostiene Ademys a las reformas propuestas y aliento a que no sea aprobada.
Los derechos contenidos en nuestro estatuto fueron conquistados con luchas. Es menester que las nuevas generaciones lo defiendan, también con la lucha.
Bs As, 18 de abril 2022
Laura Marrone
Lic en Ciencias de la educación
Docente jubilada en nivel primario y superior
Ex Secretaria de Asuntos pedagógicos de Ademys
Ex legisladora de CaBA por Izquierda Socialista en el FITU
[1] CAMyP.org.ar Nuestra Historia.
